走活“双保”这盘棋——福清市国土资源部门服务扩内需纪实

  发布时间：2009/9/10 12:13:42 点击数：

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导读:6月17日，福建省福清核电站二号机组开工建设，这个时间比原定提早了3个月！福清核电站是去年中央扩大内需4万亿元投资计划启动后，首个实施的特大型重点工程，第一份落地的千亿元大单。在我国的核电项目中，福清核电…

6月17日，福建省福清核电站二号机组开工建设，这个时间比原定提早了3个月！

福清核电站是去年中央扩大内需4万亿元投资计划启动后，首个实施的特大型重点工程，第一份落地的千亿元大单。在我国的核电项目中，福清核电站立项最快、落地最快，创造了中国核电的“福清速度”。

项目要落地，土地审批是不可逾越的一环。“不仅是地陪，而且是全陪。”对福清市国土资源部门提前介入、主动服务，中核集团福建福清核电有限公司副总经理王银虎以诙谐的比喻给予了高度评价。

今年以来，福清市列入中央和福建省预算的18个拉动内需项目中，已有17个通过用地预审，一些项目经国土资源部同意，正在一边报批用地一边开工建设。据了解，自2008以来，该市包括渔平高速、江阴铁路支线、福泉高速在内的116个国家重点基础设施项目，完成了用地预审和报批工作。

这样的项目落地速度，引起了国家土地督察上海局的关注。福清市分管国土资源工作的副市长游华冠自信地说：“这几年，福清市从来没有哪个项目因为土地问题落不了地。”

为什么在很多地方感到用地紧张越来越凸显、发展经济与保护耕地的矛盾依然突出，尤其是在扩内需项目用地压力集中释放之时，福清市的地方领导依然气定神闲？随着记者走访的深入，答案逐一得出。

“三板斧”破解土地报批之困

福建省龙高半岛，福清市三山镇前薛村岐尾山前沿，U字形海岸线怀抱中的2000多亩基岩上，中国第九座核电站正在崛起。国际金融危机下，随着中央新一轮经济刺激计划的迅速启动，规划六期、先建两期的福清核电站建设也踩下了油门。

2007年9月16日，第一声开山炮打破了前薛村岐尾山前沿这片土地的宁静，福清核电站前期准备工作的序幕正式拉开。2008年11月21日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强出席盛大的开工典礼，宣布福清核电站工程正式开工建设。王银虎告诉记者，这一前一后的一年多时间，仅为我国所有在建和已建核电项目前期工作平均用时的三分之一。据悉，目前一期用地已核准157.59公顷，占项目整体规划用地的3/4。

王银虎说，调整项目用地的规划设计，帮助准备用地申报审批材料，办理预审手续和报批手续，协调项目用地指标……国土资源部门做了大量工作。“我们每次去国土资源部、去福建省国土资源厅，陈局长都会一起去，管技术指导又管带路，‘如影随形’。”

陈飞鸣，福清市国土资源局党组书记、局长。他坦言，去年在扩内需项目快速大量上马的形势下，政府和社会反映土地审批慢，给他们的压力很大。他曾分析，从国家和省的层面，土地审批速度并不慢，而且福建省国土资源系统已全面推行网上审批，土地审批的通路在这两个层面很畅通。那么，问题出在哪里？

专门调研后，陈飞鸣发现，土地审批效率主要在市县一级的土地报批环节卡了脖子。作为县一级国土资源部门，福清局没有国家和省级重点项目的土地审批权，其职权主要集中在土地报批上。这个环节有三个薄弱之处：

——在用地申报材料的准备上，很多项目业主并不在行，对土地管理的法律法规也不很了解。这就导致项目业主准备报件的时间拉得很长，土地审批从起点上就慢了一大截。

——准备用地报件的过程，涉及发改、规划、环保、财政、劳动保障等诸多政府部门，并非土地管理部门一家的事。在此过程中，各部门如何密切配合、提高效率，是一个很重要的问题。

——国土资源部门在内部管理上，还有进一步理顺业务流程、搞好先期介入，以及简化办事程序、缩短办事时间的空间。

问题清，对策出。破解土地报批之困，福清市国土资源局果断亮出“三板斧”——

在项目预审和可行性研究、立项阶段，国土资源部门就开始介入，启动地类摸底调查、土地面积测算等工作，了解项目用地的基本情况，开列“用地处方”——用地报批的材料清单。土地测绘、征地、规划、地籍、监察、环保、用地等相关业务科室再据此分工，逐条准备。

每个大型项目启动前期准备工作时，福清局专门开列一个用地任务分解表。表格详细罗列项目用地构成、面积、位置、办理（审批）事项、责任单位、完成时限等六项内容，办理事项又具体分解为多项子内容，逐一明确办理部门和时限要求。该表由国土部门以呈阅件形式报送市政府，然后被批转到市效能监督办公室，分发到各有关单位。哪个部门、哪道手续办理超时，市效能办将出示“黄牌”。

每周，福清市效能办还会收到重点项目用地手续进展情况一览表。这是福清局将用地任务分解表中内容的完成情况，对市政府进行的周报告。市效能办及时了解各项任务的完成情况后，对未完成的查找原因，跟进督办。

“福清市网上审批系统也很重要。”福清局副局长林忠打开电脑，给记者作演示。这个由福清市政府开发、贯通全市各部门的行政审批信息系统，按部门对政府行政审批的具体事项和办理情况进行了分类汇总。什么时间之前要办结什么业务，一目了然。责任人具体到个人，办理时限具体到月日，还显示了剩余时间。

记者问：“这个红的是什么？”“办理超时了，它就自动跳出红字提醒你。”林忠说。据悉，福清局纪检室成立了效能督察组，专司督察办事效率，推进业务流转进程和土地审批进度。

一张“处方”、两张表、一个网，明晰了国土部门的内部分工，明确了政府相关部门在保障扩内需用地中的具体任务。实际上，这是在对土地审批流程进行全方位的梳理和重新组织，构建国土资源部门与土地审批相关部门的合作机制。事实表明，构建土地管理共同责任机制，已成为当前土地管理服务经济社会发展的一种内在需求。

让审批进程“跑”起来

福清核电站项目由国家发改委立项，须经国土资源部预审和进行土地审批，此前由福清局初审。按原有办事时限，初审为20个工作日，但是这一次仅用了5天。

其他环节的办事时限也在大幅“缩水”：土地初始登记原来要两个月，现在只需14个工作日；抵押贷款登记从7天缩短为4天，最快1天就能办结……土地审批链条的浪浪相涌，使整个审批进程“奔跑”起来。原来要3个月才能完成的项目用地审批，现在只要1个月。

一张“处方”、两张表、一个网，办事时限的数字变化，并非表面上看起来那样简单。采访陈飞鸣，听他说得最多的是“服务”。细化、完善的用地服务，不断提高的办事质量，是缩短办事时限、提升审批效率的支撑。在一张张表单的背后，记者了解到一系列管理机制的创新。

“我们创新管理机制，强化持续运作，为项目落地提供全程服务。”据介绍，去年，福清局专门设立了推动重点项目领导小组，由陈飞鸣亲自抓，分管领导具体抓，各科室指定专人抓，全面完善组织、协调、沟通、督办等工作机制，加强对重点项目的全程跟踪服务。

与此同时，该局按照在谈项目、拟建项目、在建项目三大类项目，建立了重点项目资料库，依托福建省国土资源系统内网，建立起重点项目服务平台。

围绕全力突破重大项目用地关，福清局启动了项目审批前置制度。该制度要求：“手续齐全马上办，资料缺件通知办，重点项目加急办，难度项目协助办。”也就是主动介入，密切跟踪，为办理用地手续提供全程协助服务；压缩办事程序，缩短承诺时限，在不违反政策的情况下，确保提供规范、快捷和高效的办理服务。

自去年以来，福清局各相关科室和基层所人员频繁奔忙于指导扩内需项目用地。他们的工作职责包括：为项目单位提供必要的用地咨询服务，参与项目选址和可行性研究，做好项目用地预审工作，及时出具用地预审意见；与项目业主、发改、规划、财政、土地发展中心、环保、林业、劳动保证等部门协调，主动参与建设项目的前期论证；引导建设项目在土地利用总体规划的区位上选址，引导其使用低丘缓坡地、劣质地和废弃工矿用地，尽可能盘活利用存量建设用地，尽量不占和少占耕地，确实无法避让耕地和基本农田的，在规划修编中予以调整……

一个沟通联系的网络，在项目业主、市政府及其相关部门、国土资源系统各层级之间建立起来。自去年以来，福清市局从有关分管领导到有关科室负责人，每周都要到福建省厅和福州市局走一趟，主动沟通项目审批情况，协调和跟进配套的工作。在每周通过重点项目用地手续进展情况一览表，跟踪和更新办理进展之外，福清局每月向市领导汇报一次重点项目审批进展的总体情况，项目业主也能按月收到从福清局方面发来的进度信息。

全程跟踪服务的末端，福清局紧抓批后服务。陈飞鸣表示，福清局很重视这个环节，主要是拿到用地批文后及时启动供地程序。据了解，该局用地科和征地工作部安排了专人跟踪每个批次的土地，负责第一时间联系用地业主，督促办理有关手续和费用结算，及时开具用地批准书。“既确保项目尽快开工建设，又防止圈占和闲置土地。”

福清局不仅全力服务国家和省市重点项目，而且为本市企业应对国际金融危机提供帮助。福清市工业经济以外向型为主导，国际金融危机使该市今年前5个月外贸出口同比锐减40%。外向型企业普遍遭遇资金难题，对土地产权抵押融资的要求十分迫切。福清局及早估计到形势变化，去年11月就专项开展了加快“两权证”办理工作。同时，进一步缩短土地登记和抵押登记的办理时限。重点企业通过“绿色通道”一周内办结，困难企业当天就能办结。今年以来，福清局已办理土地使用权登记200余宗，涉及面积近千亩，124宗土地办理使用权抵押登记后，为企业融资11亿元。

走活发展经济与保护耕地一盘棋

沿着福清核电站的配套道路向前行进，被挖得面目全非的大小石山，以及正在施工的大型挖掘机，不时出现在视野之中。“这条路原来是大海，这里原来都是碎石山。”陈飞鸣指着车前方告诉记者。

目之所及，黄色是主色调，提示我们这片土地的贫瘠。站在联系6台机组规划机位的主干道上，海风习习。很难想象，脚下道路往下30多米的地方，原来竟是蔚蓝的大海。眼前的2000多亩土地，1000多亩是填海造成的。

其余的千余亩土地，一部分是石山，一部分是望天田，还有一部分是坟场。核电站必须建在稳定的基岩上，石山被一铲铲挖平。为减少占用耕地，挖山后的废料倒入海中，造出陆地。坟场中，古墓、祖墓、豪华墓遍布，三山镇党委书记和镇长带领人员，不止20次进村入户。随着一座牵涉3800多村民的祖坟被成功迁出，福清核电站征地工作结束了短短3个月的奋战，取得决定性胜利，前薛村6134名、1562户被征地农民足额拿到了总计1.1亿元的征地补偿款。

福建省“八山一水一分田”，到过这里的人都深有感触：节地挖潜，是这里发展经济的“华山一条道”。同时，在海西经济崛起中，福建省对台农业合作的优势也显露无遗。严守耕地红线，大力推进土地整理和农地流转，是一个重要推手。

“这里离台湾的新竹只有86海里，是海西经济区的最前沿。”站在东壁岛围垦项目区一角上，脚下的土地向远处延伸，极目之处是绵延近5公里的堤坝，控制潮水进出的几道闸门隐约可见。

东壁岛围垦项目负责人告诉记者，这是福建省“十五”计划重点工程，总投资4.4436亿元，计划围垦面积4.34万亩，将建成1.34万亩水产养殖区和3万亩高效农业种植区，新增耕地3万亩。

不仅围垦造地，在福清，土地整理在发展现代农业、建设新农村、发展对台农业合作方面，已经显现明显带动效应，很受老百姓的拥护和欢迎。

在福清市传统农业大镇江镜镇，经过整理的万亩土地写满绿意，蛙鸣和虫鸣映衬出乡野的宁静。承包了其中4300亩土地的福清市嘉叶现代农业开发有限公司董事长施忠辉告诉记者，整理前这里是一块杂草丛生的滩涂地，2004年整理后，他们对这块土地进行了承包，承包期10年。“上半年种水稻，下半年种蔬菜。一季水稻每亩收成1000斤左右，每亩地的租金按550斤稻谷的价钱折算给农户。刨去肥料、人力、种子等，利润达30%以上。”

“像这样大规模的农地流转，福清已十分普遍。”福清市土地整理中心有关负责人告诉记者，从该市2002年整理第一块土地开始，就不断有台湾和本地农业公司租赁大片土地进行规模经营。农业合作，正在成为海峡两岸经济交融最直接的产业平台。

在耕地得到充分利用的过程中，耕地保护成为一件顺理成章的事。“在福清，大片的平整土地很少，整理后连成片的土地就成了基本农田，进行永久保护。”林忠说。记者在很多地方看到，整理后的农田外围都有一条三四米宽的河。经了解，这是专门为保护基本农田开挖的护田河，目的是将村庄与农田隔开，为村庄发展划出明确的界线。在江镜镇，蜿蜒25.3公里的护田河成为保护基本农田的一道城池。

“没有土地整理，就没有农业的规模经营，就没有农民的增收致富，就没有土地生产力的解放，就不可能有农业结构的调整和转型。”陈飞鸣希望，未来5年把能整理的土地都整理一遍。“这样，建设用地有了，耕地保住了，农村和城市发展才能形成内在的和谐。”

福清市国土资源局提供的材料显示，该市已建立今后5～10年的滩涂围垦项目库2.6万亩，农用地整理5年项目库59466亩，建设用地整理项目库1万亩，将逐年上报实施。

在福清采访，记者不仅了解到土地管理部门在服务扩内需项目用地中的努力与智慧，而且看到了一条经济发展与保护耕地和谐共赢的路子。正如国家土地督察上海局有关负责人所说：“双保”是一个系统工程，一个环环相扣的回路。福清的实践，让我们看到了闭合这个回路、走活发展与保护这盘棋的可能路径。(记者  冯培丽  齐培松  特约记者  张先余)