城市拆迁 政府该如何决策？

广州市社科联，广州

　　“拆迁”是一个敏感的字眼。在上海周正毅案、南京翁彪自焚身亡、成都唐福珍自焚身亡等事件频发之后，公众视野下的旧城拆迁可谓“问题多多积怨深深”。然而，王林生所著《城市更新———亲历广州旧城改造》，却似乎给了我们一个全新的视觉，让我们在品读那段并不遥远的历史场景中，得以拂开愤懑，冷静看待城市拆迁中政府的角色与决策。

　　作为已卸任的广州市荔湾区副区长，作者利用任期内所积累的工作笔记、工作信件、会议纪要甚至内部函件，以白描之手法，详尽而生动地记述了“金花小区之变”、“拆字当头建地铁”、“鏖战康王路”、“宝盛沙地的新生”、“西焦煤场的艰难退隐”等五个相对独立的案例，真实地再现了20世纪90年代广州荔湾区旧城改造中鲜为人知的政府决策过程。

　　研读这段广州旧城改造的历史，我们看到，不管是补偿标准的谈判、拆迁费用的发放，还是改造资金的筹措、回迁房屋的修建，甚至肉菜市场的补偿安置问题等等，政府都挥舞着“有形之手”，无所不在，无所不包，无所不为。老百姓的事情都要管，这正是计划经济体制下“全能政府”的“职责”，何况旧城改造这样复杂而系统的大工程，政府当然要做“主导者”。不管是拆迁办公室，还是荔湾城市建设有限公司，都是政府派生出来的机构。但是，这个本意为着改善公共福祉的“全能的主导者”，在推动城市改造的进程中，却不得不在各种利益博弈中负重前行，步履维艰，甚至成为损害老百姓利益的直接“推手”，其因何在？《城市更新》中披露的大量历史细节，似乎为我们做出了某种解释。例如，随着市场价格逐步走高，安置房修建成本上浮，使得拆迁户期待的成本不得不随之上升，在市场面前，政府被迫将成本外溢，政府与市场之间的矛盾使得一些本该由微观主体承担的成本由社会公众承担，一些本应由个人承担的成本被微观主体或社会分担，由此引发不少矛盾。这些矛盾，处理不好，小则影响城市改造和规划的顺利进行，大则破坏经济发展和社会稳定。这些矛盾，从表面上看是利益之争，但实质牵涉到政府执政观念和执政方式的选择与确立，同时也与我们的经济体制息息相关。

　　在由计划经济向市场经济转轨的特殊时期，政府不能做旧城改造的单一主导者。因为城市更新，不仅是城市资源的一次重新分配，也是城市众多阶层和社会群体的一次利益大调整。在这个过程中，代表国家利益的政府与享有个人物权的公众并非势不两立，而都应有平等之权力参与到资源的再分配中。

　　当然，这样的要求对于20世纪90年代初的区级政府而言，已是时代的苛求了。不过遗憾的是，直到21世纪的今天，在全国各地的旧城改造中，我们都没有看到公众平等参与拆迁的案例。我们看到的只是各种冲突事件不断见诸报端，并使得我们的情绪简单地将“拆迁”与蛮横、强制、流血这些语境画上等号。然《城市更新》一书，让我们对拆迁的认知回归于理性。书中记载了政府拆迁决策的大量内幕，以及拆迁组织实施的详细经过，客观反映了政府为实现公共利益而与投资公司重重博弈的努力，也暴露出政府组织实施拆迁工程的种种问题，例如西焦煤场的搬迁，经委、计委、规划局等为部门利益相互纠葛；因职能部门的疏忽大意、分工不明，黄家祠被永久拆除；因政策缺乏连续性，金花小区的遗留问题至今尚未解决等等。这些问题，真实地暴露出政府部门在旧城改造实施机制中的漏洞。

　　除了记录政府行为，作者还访谈了当年金花小区的拆迁户，真实地记录下他们的心声。这些普通拆迁户的故事，让我们真实地触摸到城市更新的“阵痛”。例如，永迁户蔡女士是土生土长的荔湾人，1997年拆迁康王路路段时，她家迁到了鹅掌坦，如今，她还经常回荔湾买菜，不过，她已经不把自己当成广州人了。曾经地地道道的老广州，到老城区买菜却感觉是“乡巴佬进省城”。这样的图景当然是进不了历史，历史中记载的只有胜负的盘点。然蔡女士的遭遇绝非个案，大面积拆迁必然导致人与城市的疏离。这些旧城市民在自上而下的主导下，被驱离原来的社区，不仅邻里关系遭到了割裂，还造成了相当严重的文化与心理问题。这些“隐性”的拆迁后果，值得当前政府的高度重视。

　　面对不可逆转的形势，在利益与力量的双重博弈中，这些普通的拆迁户选择了妥协。其中，大多数的人还对政府的改造工作表示了理解和支持。正是这些平凡普通的人，为城市的“新生”做出了切实的牺牲。历史告诉我们，城市更新的推进，要求政府必须妥善处理各方利益，充分考虑老百姓的需求。而未来城市更新的成功，有赖于建立一个真正有效的模式，将公众、社区的力量纳入进来，自上而下与自下而上相互补足，形成一个开放、民主的决策过程，一个协调、合作的实施机制，一个各方共赢的利用共同体制，才能保证城市更新的效率与效益。

　　今天，广州部分老城区的改造似乎已经沉淀为历史，但更多更大规模的旧城改造，如深圳的城市更新运动等，在今日中国之大地上，还正开展得如火如荼。这次第，自然也免不了广州旧城改造进程中那般的艰难。从这个意义上说，这本书不啻于一个良好的借鉴文本，让走在城市更新路上的城市经营者得以参照，并勇于自省。