城中村法律问题研究

  发布时间：2009/9/7 18:12:47 点击数：

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导读:中国农民土地维权中心法律汇编城中村法律问题研究20世纪90年代以来，中国城市进入了一个新的空间扩展时期，城市边缘带作为扩展的前沿地带，其经济社会特征和空间结构受到强烈的冲击，呈现多种变化，成为理论研究…

中国农民土地维权中心法律汇编

城中村法律问题研究

   

    20世纪90年代以来，中国城市进入了一个新的空间扩展时期，城市边缘带作为扩展的前沿地带，其经济社会特征和空间结构受到强烈的冲击，呈现多种变化，成为理论研究和规划管理实践的重要对象。“城中村”是其中一个突出问题，它与城市化的质量、城市建设、城市现代化、城乡土地资源的合理利用关系很大，因而是社会经济可持续发展中的一个重大问题。广州作为改革开放的前沿城市，随着城市化的加速发展，城市包围农村的现象越来越多，形成了极具特色的广州城中村现象。为了做好城中村的改制、改造工作，为科学地管理城中村提供理论支持，广州市政府法制办公室委托广东省社会科学院法学研究所对城中村改造中所涉及的法律问题进行研究。课题组于2005年9月向我办提交了题为《城中村法律问题研究》的研究报告（以下简称《研究报告》），并经我办验收通过。

 

    《研究报告》运用比较研究、价值分析、实证分析等研究方法，对我市城中村改制、改造中存在的问题做了深刻分析，并在广泛分析外国和外地城中村改造经验的基础上，结合我市客观实际，提出了具有创新意义的解决对策。整个研究报告共分为两个部分，重点论述了以下几个方面的内容：

 

    第一，城中村存在的和改造中面临的法律问题分析。该研究报告根据广州市在城中村改造过程中面临的现实问题，深入剖析，指出制约城中村改造的四个方面的法律问题：

 

    一是土地权属变更引发的法律问题。如土地城乡二元所有制不能适应城市化高速推进的新形式；城乡土地权利在法律上不平等造成“出租屋经济“的存在以及城中村转制缺乏法律的依据与保障等问题。

 

    二是集体经济组织企业化引发的法律问题。分析了农村集体经济组织从资产上、组织机构上、组织制度上都存在缺陷，不具有“经济组织”的属性，而且由于没有相关的法律保障，使得改制后的城中村的集体经济组织难以与有限公司对接，无法找到恰当的法律位置。

 

    三是户籍制度改革与“村籍”纽带进一步强化的问题。城中村改造的过程是城市化进程中人们对土地价值的再发现和对利益关系的再调整的过程。由于这一关系没有理顺，村民在本村土地非农化后，却拒绝自身的城市化。村籍纽带不因户籍的城市化而削弱，反而有进一步强化的趋势。另一方面，虽然实现了身份的转换，但在社会保障、就业保障、教育保障等方面，城中村村民尚没有在实质上实现与市民在政治、经济、文化上的平权。

 

    四是城中村治安管理中的法律问题。研究报告指出流动人口和出租屋是影响城中村治安状况的两个至关重要的因素。由于城中村出租屋经济的繁荣、人口构成的复杂以及对之缺乏有效管理，城中村的治安状况呈现复杂的局面。

 

    第二，解决城中村问题的研究思路和对策建议。针对我市城中村改制、改造面临的问题，该研究报告的第二部分结合外国、外地的经验，大胆创新管理机制，进一步从法治的层面上，对广州市城中村改制、改造工作涉及到的主要问题，全方位地提出具有操作性的法律建议。

 

    一是在立法层面上，提出抓紧进行必要的地方性立法工作，为城中村的改造提供必要的法律支持。

 

    二是在政府的政策取向方面，提出政府应当对城中村的改造提供必要的公共财政倾斜。

 

    三是在解决城中村集体土地这个最核心、最敏感的问题时，大胆引入信托法律机制，并进行了具体的方案设计，同时建议完善现有的补偿机制，实行综合性补偿。

 

    四是在分析城中村集体经济组织的出路时，提出要使集体经济组织成为真正《公司法》意义上的公司，就必须在明晰集体经济组织产权时，不能将集体所有的土地计入公司净资产，集体经济组织所担负的社会功能也必须被彻底剥离。

 

    五是在城中村改造涉及的具体规划建设方面，认为“规划优先、合理规划”是避免新的城中村出现的根本措施。

 

    六是在保护城中村村民的权益方面，提出引入商业保险公司等具体举措，确保转制村民的养老、就业等方面的社保利益落到实处，实现“平权”。

 

    七是在城中村治安维护方面，提出了应以和谐平安社区为目标，通过社区警务的完善，将城中村建成和谐、平安的现代化社区等等。

 

    从总体上看，该课题研究成果在深入的理论分析和实证分析基础上，结合我国的法制现状及本市的实际情况，对我市城中村改制、改造面临的法律问题做了全面而深入的阐述，并提出具有创新意义的相关对策，为我市下一步城中村改制、改造工作的顺利进行奠定了理论基础。