积极稳妥推进土地管理制度改革——成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会发言摘登

  发布时间：2009/9/10 14:04:40 点击数：

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导读:成都经验对我们的学习具有全局意义。中国不是城就是乡，城乡问题解决好，就是国民经济问题解决好。我从成都的实践当中所获得的启示，主要有四点：第一点，从科学发展观角度看，在城乡统筹、土地管理改革方面，一个…

成都经验对我们的学习具有全局意义。中国不是城就是乡，城乡问题解决好，就是国民经济问题解决好。我从成都的实践当中所获得的启示，主要有四点：

第一点，从科学发展观角度看，在城乡统筹、土地管理改革方面，一个重要的客观规律是级差土地收入。因为这个规律，中国逐步从计划体制转化社会主义市场经济体制，要充分认识和利用这个土地级差收益规律，为城乡统筹发展和国民经济发展服务。

第二点，农村土地产权改革的第一个内容就是确权。确权不仅仅确保集体所有制归属，而且要确保农户，不是确立一种资源的权利，而是确立农村所有资源，包括山林、耕地、建设用地、宅基地和所有土地资源和房屋的权利。成都在确权过程中，改革农村的治理结构，组建了村庄的平地会，在当地叫长老委员会。就是村庄里岁数比较大的、对公共事务比较了解的人来组成一个集体，对每一块土地到底属于哪一家哪一户，经过公示再确权。这个确权加上流转，才能真正做到同地同价。如果这个顺序倒过来，同样的土地流转，有可能产生出很多改革者不想要的结果。

第三点，成都的实践不单单是一般的土地管理制度的调整和变化，而是非常深刻的改革。它探索出了由3个环节构成的实现战略目标的现实路径。第一个环节，是在征地制度的框架内改变分配。比如，扩大对农民的征地所得的补偿。第二个环节，征地还可以扩大弹性，这也是级差地租决定的。第三个环节，除了利用中央所有政策保耕地，成都从自己的土地增值的基金当中一年拿出26亿元补充耕地保护。

最后一点体会，在土地问题上很容易出现意见分歧。意见分歧的原因是利益分歧，因为空间资源具有唯一性，这个地做了这个用途就不能再做那个用途，用到城市就不能再种地，跟位置的维系是有很大关系。处理这个矛盾要有追求寻找平衡点的思想方法，不要发生不满，不要让无畏的争论影响土地管理制度改革。怎么找到这个平衡点，除了耕地实际之外，国家和集体都有建设用地，建设用地面积都不小，这也是实际，把这个文章做好了，可以保证耕地面积不减少。

改革开放30年，容易解决的问题都解决了，剩下的基本上是困难，困难就难在利益纠葛、观念不同。成都的实践经验就在于无论怎么困难，不要放弃，寻找新的平衡点，只要努力找，总可以找到。我们认为这种实践方式对重大改革是有帮助的。

应完善土地税收政策

财政部经济建设司司长　王保安

我结合自己的工作，结合城乡土地管理、土地制度改革谈三个观点：

第一，统筹城乡土地管理是当前实现统筹发展的核心问题，是落实科学发展观的具体体现。土地管理制度改革是当前实现中国发展的最根本因素。中国的二元土地结构和从理论上研究的二元土地结构不同。因为国外的二元结构，经济因素、局部空间和城市产业呈区域分布，中国的二元经济结构是以行政制度管制为特征的。所以在当前落实科学发展观，实现城乡统筹发展过程当中，研究城乡土地统一管理问题，确实意义很大。

第二，近几年中央财政在从事土地整治、土地管理制度改革方面做了一些工作：一是配合国土资源部全面清理整顿了土地出让收益，实行收支两条线，在土地收益的规范性方面起到制度性的作用。二是新农村建设的实现方向，政府作了调整，确定了新的方向，对加强土地整治管理发挥了一定的作用。三是加大了土地投入，并且创新投入机制。近几年来，中央财政专项转移支付渠道，不断加大对基本农田保护、土地开发整治、农业综合开发等等方面的支持。同时，创新了机制，有效地提高了各地基本农田的保护和土地开发利用的积极性，提高了效率。

第三，要坚持不断地进行配套改革，发挥政策合力。主要要把财政政策与农业综合开发、农村综合改革等政策一系列“三农”政策相协调、相配合，注意发挥政策合力，推动土地管理制度改革，促进形成节约集约用地的政策体系。

对于下一步推进统筹城乡土地管理制度改革我认为要注意以下几点：第一是进一步完善土地税费政策，研究打破二元结构的可能性。探索建立一套统一有序、规范有效的土地税费政策，解决土地收入和土地税费政策的区别和差别；第二是大力支持城乡土地统一规划，立足国情，把农业问题、耕地保护、农村建设用地和城镇建设规划有机结合起来，实现统筹发展，杜绝盲目占地，杜绝滥用耕地和过分超前的土地规划；第三是加大对基本农田保护和土地开发的支持力度。中央财政在现有渠道内要继续加大补贴，还要研究如何把农资综合补贴、粮食补贴、农业综合开发等各类涉农补贴和基本农田的保护结合起来。第四是逐步加大农村基础设施的投入力度，实现农村基本公共服务的均等化，摆脱土地城乡差异的困境。

强化土地承包经营权

农业部政策法规司司长　 张红宇

我们的农村土地制度应该说在发挥出它巨大成效的同时，也确确实实面临一些深层次的问题。

第一个大问题，我们的农户现在有2.5亿户，18.2亿亩耕地，户均只有7.3亩。在这样的情况下，土地生产对解决劳动力就业、促进农民的收入增长，形成了资源障碍。包括我们所谓的城乡收入差距，去年是1∶1.31。造成城乡之间的差距，除了城乡二元结构以外，更深层次的原因是因为我们户均土地太低，农民依靠土地的生活和生计问题非常困难。我们的农业劳动生产效率仅仅是我们的工业生产效率的1/8，是我们第三产业从业人员的1/4，农产品进出口贸易竞争力越来越弱。

第二个大问题，我们的耕地质量不高，特别是对农田水利的投入、尤其是对大江大河以外的涉及到农田直接的投入不足。在土地权益上，农民拥有土地的承包经营权，但承包经营权这个权利不充分。此外，土地财产功能界定不清晰。前些年，特别是在经济增长过程之中，农民失去土地以后，得不到合理的补偿，这个问题非常严峻，需要各方面的思考。

下一步怎么办？第一个还是要在稳定家庭承包责任制的基础上，进一步强化农村农户的土地承包经营权。第二，无论从提高农民收入来讲，还是从提高农业劳动效益来讲，还是从我们发展现代农业来讲，应该进一步推进农业适度规模经营。第三，千方百计提高耕地质量。我们现在扩大内需，中国近几年最大的内需是什么？我认为，最大的内需在农村，最大的内需在农业基础设施建设，特别是耕地的质量建设方面。第四，要确保农民的土地合法权益，包括在“三农”过程中，包括其他地方统筹城乡过程中，都要保障农民权益。

促进城乡要素双向流动

国家发展改革委小城镇发展改革中心主任　 李  铁

集体建设用地的改革，核心问题是在多大程度上保障了集体所有者或者农民的最大权益。

推动城镇化进程，政府的资源是有限的，而且在很大程度上也是通过对农村土地资源的行政性征收，来获得收益，才能进行再开发和投入。

以往我们认识的城镇化，就是人口和土地的非农化的过程。这是由城市政府和开发商来主导的城镇化。其实，当大量的城市资本以零散的方式进入农村，也一样可以带动农村的城镇化。

城镇化的发展实际上是一个开放的要素流动过程。但集体土地所有制，是一个封闭的产权关系，限制了要素的流动。除非有一个强力的外在因素打破这种封闭的所有制关系。政府和房地产商可以强力打破这种封闭的所有制关系。当大量的零散资金进入农村投资时，通过宅基地、建设用地的置换，从本质上改变了集体成员内部的产权关系，形成了开放的要素流动状态。资金、土地要素流动起来了，农民在宅基地和建设用地上的交易，给他们带来了长期甚至永久的财产性收益。城里人通过自己的经营理念扩大了对地处农村的资本利用方式，使得有限的土地和住房发挥了最大的经济效益。地方政府也在各种具有活力的经营模式中，得到了经济效益，促进了社会发展。

这里既不涉及耕地保护的问题，也不涉及侵占农民权益的问题。但就是因为我们仍然站在某一个已经逐渐过时的制度上，不能以在中国飞速发展、市场经济步伐大步前进的情形下，城镇化进程以多种模式在展开。

当年农村改革就承包问题的讨论，是一次解放思想的大讨论，结果让我们现在还享受着农村和农业发展和进步的好处。那么，关于集体建设用地改革和城乡要素流动的问题是不是可以试验、讨论呢？答案应该是肯定的。

改革探索  确保公正

中国社会科学院农村发展研究所研究员  党国英

我国在推进市场化过程当中，迈得步子要稳一点，要素市场化的改革步子要大一点。我国资本要素和劳动要素分别由于国际国内压力，改革步子比较快，但土地市场化改革最慢。这导致的效率损失是多方面，就我国城市土地利用情况和日本作一个对比，我们会发现，每单位GDP增长一个百分点，中国土地消耗是日本的8倍左右。我们在城市化过程当中土地占用浪费非常大。

今后的改革，人们可以提出很多设想。我从自己的调查研究出发，想强调其中的两个方面。我倒不想强调我们地方政府创新。改革开放以来，其实我们不缺地方政府的创新。而往往是地方政府有创新，中央政府可能给他扣的一个笼子，使地方政府创新的政策不能施展。所以我愿意强调今后土地改革要解决两个问题。一是中央政府自己要深化改革，要解放思想。比如我们的承包土地，不说我们的改革，党的十七届三中全会讲到15次，特别体现在8个字：“产权明晰、用途管制”。真正能不能够实施，把它变成法律，变为法律之后，我们跟农民兄弟再提30年不变。实际上没有执行。这就是我说的中央政府改革有很大的运作空间。

另一个改革是什么？对成都的经验我的确很高兴，真正让我自己感动的一个东西恰好是这里，农民自己的权益靠农民自己“整”制度来维护。要通过别的方式实现农民权利利益的维护的话，就更麻烦，怎么办呢？我们政府主动去做，像今天上午给我们提供一个信息是什么呢？成都在做农民土地确权登记的时候下了非常大的工夫。这个工夫一定要大，小了的话，这个问题解决不了。也正是我们两头的问题，农民自己解决起来有局限性，怎么办呢？还是在中间，我们在这一点上创新，恐怕需要做很多艰难的工作。

在规模经营上探索新经验

清华大学政治经济学研究中心主任　 蔡继明

通过考察，我们看到了成都在统筹城乡改革方面取得了非常卓越的成绩，但是我想谈一点个人的期待。我认为在统筹城乡发展当中，我们所看到的更多的是新农村的建设，当然我想与其着眼于新农村的建设，不如更加注重推进我们的城市化进程，所以我们特别希望知道通过统筹城乡改革，成都的城市化水平到底提高了多少。

第二，我们确实是看到了通过旧村的改造，新村的整治，节省了大量建设用地，但是我们不能满足于这样的节省。随着人口从自然村向小城镇、中等城市、大城市乃至超大城市的转移，人均占用的建设用地本来是依次递减的，我们现在节省的建设用地还是很小，土地效率仍然很低，容积率很低，集约化程度很低。

第三，“增减挂钩”不单纯是数量问题，而应该考虑到质量。由于修复的那些宅基地，到底是什么质量的土地，我们占用的农地是什么质量的土地，这个恐怕还要通盘考虑。另外刚才周其仁教授谈到级差地租，我们从偏远地区占用了一百亩宅基地，我们在大城市周边占用了一百亩耕地，这个一百亩耕地的级差地租显然远远超过偏远地区的一百亩宅基地。你占用耕地，如果你要转用于其他土地，你要把占用耕地给予当地农民全额补偿，你就很难再拿出资金支持偏远地区搞新城建设。而且这里面仍然存在着一个问题，我们城市周边占用这些耕地，到底是公共利益的需要，还是非公共利益的需要？因此，我希望成都在今后的土地产权改革中，在加快城市化进程以及推进土地经营规模方面探索出新的经验。

土地规划从利用走向监护

北京大学景观设计学研究院院长  俞孔坚

科学发展观的提出和可持续发展战略的全面实施，促使我国土地利用规划的目标从“服务于经济发展”和“耕地保护”转变为“促进人口、资源、环境和社会经济协调发展”。土地利用规划必须担负起从空间战略上解决社会发展、资源利用和生态保护之间矛盾的社会责任。

在中国快速城市化背景下，针对城市无序扩张、土地资源浪费、土地生命系统遭到严重破坏等一系列问题而提出的一种新的规划思想，即相当于常规规划的“反规划”思想。“反规划”强调城市发展必须以生态基础设施（Ecological Infrastructure，EI）为基础。将EI研究引入土地利用规划，作为土地利用空间布局和开发控制的基础，以便将土地利用和开发强度控制在生态安全允许的范围内，满足社会经济发展需要的同时，还可以维护土地生命系统的完整性和健康，使其能提供持续的生态服务。

应用“反规划”理论，通过对北京市水文、地质灾害、生物多样性保护、文化遗产和游憩过程的系统分析，运用GIS和空间分析技术，判别出维护上述各种过程安全的关键性空间格局（景观安全格局），进而综合、叠加各单一过程的安全格局，构建具有不同安全水平的综合生态安全格局，形成保障北京城市和区域生态安全的生态基础设施。在此基础上，提出城镇空间发展预景和土地利用空间布局的优化战略，对不同预景进行综合评价。基于生态安全格局的城镇空间发展格局可以维持生态过程的连续性并克服常规城市发展模式下的蔓延，基于“满意生态安全格局”（中安全水平）的城市空间格局可以同时满足生态用地、农用地和建设用地的需求。

赋予农村土地完整的财产权

中国土地学会副理事长 　黄小虎

我国农村土地使用制度和土地管理改革，取得了巨大的成绩。但也存在着始终没有解决好的问题，一是农民的土地财产权不完整，二是土地收益分配不合理。

现在的路子就是要赋予农村土地完整的财产权，然后才能按照财产权的要求对其进行规范。这件事，早做早主动，晚做晚主动，不做就永远被动。这样说，并不是主张大家一哄而上。实际操作，还是要有充分的准备，创造必要的前提，有领导、有步骤地开展。

土地收益分配不合理，主要是国家征地。从现象看，是低价征地、高价卖地。现象的后面，则是深层次的体制、机制问题。例如，国家垄断土地一级市场，把农村集体建设用地也垄断了，这与不承认农民土地的财产权利，有直接关系；例如，政府集管理者身份与土地所有者身份于一身，以管理的名义实施所有者行为，所以征地补偿由政府定标准，而不是参照市场协商，农民对土地的财产权也因而大打折扣；例如，财税体制改革尚未到位，各级政府的财力与事权不匹配，使基层过分依赖土地财政、土地金融和与土地有关的税费，导致过度征地，加大了保护耕地的难度；例如，土地有偿使用形式单一，干部的任期只有几年，土地几十年的使用权出让出去了，后任干部只好再征地、卖地，等等。可见，改革征地制度，是一件牵一发而动全身的事情。从农民这头，是要赋予完整的土地财产权；从政府的角度，则是切实转变职能，改变管理方式，整合部门关系和各级政府之间的关系。这无疑是一个长期的、渐进的改革过程。

在各方面改革尚未到位情况下，现行制度的惯性作用仍然在向城市倾斜。“统筹”的结果，很可能还是把农村的资源统到城市。我们应对此保持清醒，采取任何措施，提出任何口号，都要慎之又慎。

完善运行机制  提供技术保障

南京农业大学副校长、中国土地问题研究中心主任　 曲福田

从城乡统筹出发，我觉得土地制度的创新有四个目标：一是要强化耕地保护；二是要提高城乡的土地配置效益，引导产业的发展；三是要促进社会公平，农民权益能够得到妥善而积极的保护；四是要为城乡统筹完善运行机制，并提供技术保障。

在统筹城乡当中很多一体化，基础设施、产业以及公共服务等等，所有的要素要统一，要素在城乡之间流动，要素流动无疑与土地联系在一起，土地要素流动了，其他要素才能很好流动，土地创新非常好的目标就是为其他的创新提供机制和制度保障。

将来城乡统筹土地制度改革要注意的事项主要也有四个：一个是要市场化改革，市场是配置资源最有效的途径，由于市场不发育，才导致效益不高。通过市场化改革使市场成为配置土地最基础的要素，从而带动其他要素的配置。第二个是一体化倾向。土地创新也在产权设立、土地市场构造当中也应该是城乡的对接跟转换，而不能够在产权设置、土地市场结构当中再去强化城乡的断层。第三个改革是增量一体化。中国的改革更多是增量上的，调整存量非常难，但要推动中国的改革更多在设计上更多增量改革。所以增量的本质取向是每一个改革参与者都比改革之前获得更多的收益。最后一个改革是差异化改革，我们今天在成都看到是非常适合于成都改革的当地的实际情况，但是在珠三角进行这样的改革可能还有不同的形式，在天津改革也有不同的形式，各个地方有不同的差异，应该允许不同的创新方式。

促进城乡土地优化配置

西南财经大学党委副书记、教授  杨继瑞

成都的试验充分证明城乡建设用地增减指标的挂钩机制，取得了一定的经验和成效。这值得在全国的同类城市和其他一些城市和区域进行推广。

第一，我国的农村集体建设用地规模很大，可流转的空间和余地也很大。随着我们城市化和工业化的加速推进，存在着一个规律，就是人口不断在一个聚集点上的规模的扩张，从集镇、小城镇、中等城市、大城市。人均占有建设用地的空间逐渐减小，这是我们思考和试验的切入点。就是怎样适应我们的城镇化和工业化建设的过程，把农村建设用地的财富效益更好的释放出来，来推进我们农村的现代化建设。同时，也为我们城市的建设和发展提供一个可利用、可流转的空间载体。

第二，农村集体建设用地的流转，它不存在一个系统性的工程，我们担心农村土地的流转会产生一些对“三农”有损的东西，但是在农村建设用地上，它是低风险的，因为它是存量土地，不仅不会危及我们农业和粮食的安全，反而有助于我们提高农业的规模化、产业化、经营的水平，提高我们农副产品的产量和品质。同时它不会危及到农民。

第三，农村建设用地的财富效益是最大的。它在操作上不像我们承包地有一些禁区，它的多样化、多样性入股、租赁同在，特别是它的有限抵押，这是完全可以实施的。因为实际上流转最重要的就是它是不是具有融资的功能。

最后就是城乡统筹，不仅仅是一个城市对农村的反哺，它更是一个要素，在城乡共有的空间上的一种互动与优化配置。

推进农村集体建设用地流转

四川师范大学校长、博士生导师  周介铭

农村土地流转问题关系农村发展、关乎农民的切身利益，因此一直备受关注。

推进农村集体建设用地流转首先要理清乡、镇(街道办事处)、村委会、村民小组等在流转中的相互关系，分清土地流转的主体代表、公共服务、统筹协调等角色，避免土地流转过程中出现“缺位”和“越位”现象，这是推动农村土地合理、有序流转的基本前提。

农村集体建设用地流转的目的之一是集约高效利用土地，建设用地流转后的用途决定了土地流转后的价值，尤其是城乡土地统一市场的建立必须要有城乡建设用地统一规划作为基础。

推进农村建设用地流转需要搭建城乡统一流转平台。随着工业化、城镇化的发展，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。以公开、规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止因权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。

推进农村土地流转需要构建建设用地地价评估体系。目前农村土地流转要在城乡统一土地市场的基础上开展，完善相关技术支撑和设计相应的制度促进其市场化、合理化、有序化流转，达到农村土地资本化、价值显化的目标。

推进农村土地流转需要建立合理收益分配机制。农村土地流转的收益分配及使用、管理是集体建设用地使用权流转中的关键问题。

推进农村集体建设用地流转还需要多手段(经济、技术等)促进耕地的保护，农村建设用地土地流转的同时，还要进一步保护耕地，尤其不能将耕地流转成为建设用地。要综合运用经济、行政、技术等手段，确保耕地数量不减少、质量不降低。