抓住机遇 顺势而为 把双保作为国家土地督察工作的永恒主题——从国家土地督察制度的发展看双保行动

国家土地督察成都局局长  常嘉兴

“双保行动”是部党组针对我国面临的特殊经济形势，为保证中央扩大内需保增长战略决策全面贯彻实施采取的重要措施，是实施扩大内需政策过程中土地利用和管理已经出现或者可能出现的倾向性问题的重要手段，是保证土地管理制度运转稳定化、常态化的重要举措。作为“双保行动”的重要参与者和实施者，国家土地督察机构应该抓住这个难得的历史发展机遇，唱响保增长、保红线的主旋律，把“双保”作为国家土地督察工作的永恒主题，充分发挥国家土地督察的应有作用，积极拓展国家土地督察职能。

一、借势发展，“双保行动”是国家土地督察机构发展过程中的难得历史机遇

部党组部署的“双保行动”有两个明确任务：一是坚决保障经济增长；二是坚定保护耕地红线。其核心思想是正确处理保障和保护的关系。保障和保护是一对矛盾统一体，看似对立，实则辩证地统一于科学发展的历史范畴。如何处理好这对关系既是对国家土地督察机构行政执行力的重大考验，又为新生的国家土地督察事业长远发展带来难得的发展机遇，因此，必须化压力为动力，清醒认识、审慎对待。首先，“双保行动”是对当前国家土地督察机构服务大局、保障科学发展能力的重要考验，也是对督察机构“硬实力”、“软实力”和“巧实力”的全面检验。经受考验和检验的过程同时也是督察机构快速成长和进步的过程。其次，部党组对开展“双保行动”提出的要求很高，要圆满完成工作任务需要付出艰苦的努力，而这个努力付出的过程也是督察机构经受考验，逐步成长、成熟的过程。因此，对土地督察机构而言，“双保行动”挑战和机遇并存。

“双保行动”要求在具体工作中处理好两对关系。一是辩证地处理保障发展和保护土地资源的关系，二是正确处理双保行动和土地督察核心业务的关系。对国家土地督察机构来说，“双保行动”的主要任务就是确保土地调控政策在扩大内需促进经济增长中取得积极效果，促进地方维护土地管理良好秩序的长效机制建设。而这些工作，基本上囊括了目前国家土地督察机构的各项职能，因而对国家土地督察制度来说，是一个难得的历史发展机遇。

国家土地督察事业的发展须要深厚的基础和土壤，具体地说就是要赢得地方党委政府的认可，获得社会的支持。而这需要高超的行政艺术和技巧。“双保行动”提供了这样一种难得的锻炼机遇，国家土地督察机构需要紧紧抓住这个机遇，借势发展。

二、因势利导，全面履行国家土地督察各项职能

按照2006年国办50号文件，国家土地督察机构的主要职能是监督检查省级和计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行、土地执法、贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求等情况，开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。集中体现为积极主动服务和严格监管两个方面。而部党组部署的“双保行动”正好对应了国家土地督察机构这两方面的职能。

部在全国部署“双保行动”以来，成都督察局结合2009年重点工作安排，制定完善“双保行动”工作方案，从扩大内需土地政策实施调研、农用地转用和土地征收审批事项督察、例行督察和专项督察，配合部相关司局做好土地供应动态监测与监管、形势分析、耕地保护责任目标检查考核、15号令的落实、违规违法案件查处等全面开展“双保行动”。同时，统筹兼顾，以“双保行动”引领土地督察日常工作的开展，顺应“双保行动”有利形势，拓展土地督察工作领域，锻炼和提高土地督察工作能力，全面加强业务、能力和机制建设。

（一）加大对“双保行动”的宣传督导力度，强化土地督察的引导指导职能。国家土地督察机构在具体工作中对促进地方树立科学发展观、规范土地利用和管理，担负着法律法规政策引导和工作指导的职能。4月中旬，成都督察局在重庆市组织召开西南四省区市第一次“双保行动”座谈会，交流“双保行动”启动阶段工作情况并做进一步的安排部署。4月中下旬，开展了四省区市“双保行动”第一阶段工作检查，积极参与和配合中央扩大内需政策检查组在四省区市的检查工作，基本摸清四省区市用地需求量、审批进度及保障供地过程中存在的困难和问题。5月中旬，致函四省区市人民政府办公厅，督促进一步做好土地利用总体规划报批的组织协调工作，积极保障扩大内需项目用地。提醒各地强化监管，及时化解苗头性、倾向性问题。6月下旬，再次派出工作指导组分赴四省区市检查指导“双保行动”工作。自4月底至8月上旬，成都督察局领导同志先后应邀出席了西藏自治区2009年国土资源管理工作会议、成都市保增长保红线行动工作部署会议、重庆市工业园区建设发展座谈会、云南省曲靖市科学发展与“双保行动”形势报告会、四川省市（州）及扩权县国土资源局局长座谈会和云南省国土资源半年工作暨党风廉政建设座谈会，以主动走出去的工作方式，实地密切跟踪指导四省区市“双保行动”开展情况。

（二）深入调研各地保增长、保红线工作中存在的问题，强化土地督察调查研究职能。为深入了解“双保行动”进程中的困难和问题，成都督察局先后组织开展了一系列调查研究工作。分别于2月、4月开展了两次扩大内需土地调控政策执行情况调研，全面了解项目用地情况及存在的问题。3月至4月在成都市开展了土地整理调研，总结农村土地整治经验，分析问题。4月，开展了云南省曲靖市马龙县土地开发整理及中低产田改造和部分建设项目用地情况调研、重庆农村土地交易所运行情况调研。4月至7月，为“推进云南省旅游产业结构升级为核心，拓展未利用地使用效益”，与云南省政府联合启动了云南省旅游用地政策调研，对发现的旅游用地项目存在的选址不当、占用耕地比例较大、未批先用等问题，及时提出了整改和处理建议。6下旬至7月上旬，开展了重庆、成都、昆明、拉萨4市报国务院批准的城市建设用地批而未用问题专题调研，基本摸清了4个城市2007、2008年报国务院批准的城市建设用地报批及批后实施情况。

（三）推进土地利用和管理形势观测点建设，强化土地督察预警职能。按照“尽快实现土地利用和管理形势监测分析的根本性转变”的工作要求，上半年，成都督察局初步筛选了督察区域内部分百日行动成效显著单位和共建试点、联系点单位作为督察区域土地利用和管理形势观测点，并在第2季度督察形势分析中，初步采用了这些单位的统计数据。8月5日，在昆明市召开西南四省区市土地利用和管理形势观测点工作座谈会，就观测点建设工作作进一步的安排部署。第3季度，将结合“双保行动”，全面使用20个观测点上报的指标数据分析土地督察形势，及时预警各地在保增长扩内需以及土地利用和管理中存在的问题。

（四）综合运用督察手段督促地方在发展经济过程中严格土地利用和管理，强化土地督察的监督检查职能。继续加大专项督察力度，根据领导批示、媒体反映和信访巡查，先后开展了对四川省金堂县工业集中发展区、四川省泸州市江南轻工业集中发展区、云南镇雄县、四川省新津县、成都市温江区的专项督察，督促整改土地管理和利用中存在的问题。6月，就成都市部分区县存在的土地违法问题专门致函成都市人民政府，要求加强土地管理、规范土地利用。“双保行动”第二阶段，成都督察局全面推行建设用地审批事项督察工作，其中，在云南省以卷宗审核方式抽查了11个农用地转用和土地征收审批项目、面积176.2271公顷，实地核查4个项目、面积66.4024公顷，根据核查情况及时发现并指出了存在的问题；抽查了重庆市今年1至5月的农用地转用和土地征收报件25宗，对2008年土地利用年度计划执行情况和土地调控政策执行情况进行了评估。6月下旬，派出工作组对重庆市2009年部分新开工重点项目用地情况开展核查，实地查看了北部新区长安民生物流、巴南区滨江路工程、沙坪坝区西永电子产业园科博达汽车电子工业、潼南县粮食物流中心、荣昌县雷士照明生产线、双桥区10万吨轮胎钢帘线、渝北区保税港区一期工程等15个新开工项目用地情况。例行督察中，注重把“双保行动”纳入重要工作内容。先后于5月、7月开展了重庆市大足县、云南省呈贡县例行督察工作，把保障扩大内需项目用地、保护耕地红线作为例行督察工作重点。充分发挥例行督察集中时间较长、人员配备较充足、监督检查较系统的优势，紧密围绕“双保”目标，开展扩内需项目用地保障、节约集约用地情况核查，耕地目标责任落实情况、耕地占补平衡和耕地开垦费缴纳情况、新增建设用地土地有偿使用费缴纳情况的系统检查，以点带面地检查“双保”工作成效。充分利用例行督察情况通报会，大力宣传国家土地利用和管理政策。

（五）大力推进机制建设，强化土地督察促进治本的职能。“双保行动”期间，进一步完善了局例行督察工作规范；建立了土地利用和管理形势监测机制，在四省区市落实了20个形势观测点；就农用地转用和土地征收审批事项督察工作，与四省区市国土资源厅（局）进行了座谈和协调沟通，建立并落实了报国务院审批项目的周报制度。进一步完善了与云南省曲靖市、大理州共建保障和促进科学发展土地管理新机制试点工作，启动了与西藏山南地区共建试点工作。在专项督察和例行督察过程中，督促有关地方建立完善了土地利用和管理联席会议制、共同责任机制、土地执法监管长效机制。

通过“双保行动”各项工作的扎实推进，成都督察局履行土地督察各项职能的能力得到了进一步巩固和强化。

三、顺势而为，“双保行动”各项工作成效明显

成都督察局充分利用“双保行动”营造的良好声势和在西南四省区市形成的有利局面，坚持“服务与监督并重”、“公开透明督察”等工作理念，因势利导，扎实推进，“双保行动”在各地收到了明显成效。

（一）促进了地方政府对科学发展认识的深化。四省区市在学习贯彻双保行动电视电话会议过程中，充分利用媒体大力宣传“双保行动”，积极宣传科学发展观。四省区市政府及国土资源厅（局）领导纷纷撰写落实和推进“双保行动”的认识体会文章，地方党政领导对科学发展的认识明显增强，形成了“双保行动”是贯彻科学发展观、促进经济平稳较快发展的重要举措，符合地方经济发展需要的共识。

（二）地方国土资源管理部门服务经济发展的能力明显提升。“双保行动”开展以来，四省区市认真贯彻执行国家扩内需、保增长的重大决策，按照国土资源部和省区市党委、政府统一部署，精简国土资源管理审批事项，提高审批、供应效率，提升保障用地的行政效能，突出重点，有保有压，多措施、多途径积极有效保障土地供应，确保了国家及省级重大建设项目的落地。重庆市国土房管局把“双保行动”纳入学习实践科学发展观活动范畴，结合实施“五大重庆工程”积极开展扩大内需用地的调研和清查，主动提供用地保障服务。四川省国土资源厅要求全省国土资源系统一手抓用地服务，一手抓规范管理，做到经济发展和耕地保护“两不误、两促进”，根据四川省灾后重建用地量大的实际，增加了对灾后重建项目用地的调研和项目用地各个环节的清查这两项工作。成都市国土资源局积极为市政府出谋划策，多渠道解决扩大内需用地难题，加大耕地保护基金发放工作力度。云南省国土资源厅结合实际，变“坐诊”为“出诊”，创建“主动预约”服务模式，由厅领导带队分赴各地调研和督导，开展用地预约工作，积极保障扩大内需项目用地。西藏自治区各级国土资源管理部门结合第二次土地调查、土地利用总体规划修编和“金土工程”等基础性工作，积极做好民生工程、基础设施和生态环境建设等项目用地的保障工作，维护藏区的和谐稳定。

（三）依法管地用地和节约集约用地机制进一步完善。西南四省区市在“双保行动”中坚持“两手抓、两手都要硬”。一是积极探索执法监察与主动服务紧密结合的工作新机制，在确保扩大内需项目用地需求的同时，健全执法监察各项制度，坚守住耕地红线；二是进一步强化与发展改革等相关部门的沟通协调机制，落实依法管地用地和节约集约用地共同责任；三是完善国土资源日常管理工作机制，以“双保行动”促进土地管理工作再上新台阶。各地纷纷梳理耕地保护目标责任检查、依法节约用地、实施土地整理、加快土地利用总体规划修编和二次土地调查等重点工作，提出强化责任落实、实行目标管理等具体保障措施，促进国土资源管理工作水平的整体提升。四省区市土地违法大幅减少，土地利用和管理秩序明显好转。重庆市4～6月共发现土地违法行为358件，较去年同比下降56.56％；四川省4～5月发现违规违法用地435件，涉及耕地面积20.52公顷，较去年同期分别下降45.56％、28.9％；云南省4～5月发现土地违法行为94起，涉及耕地面积63.63公顷，较去年同比分别下降18.97％、16.68％。

“双保行动”行动取得的积极成效，使国家土地督察机构的重要作用得以充分彰显。表明国家土地督察机构在促进科学发展中大有可为，为国家土地督察制度的积极推进奠定了良好基础。

四、乘势前进，把“双保”作为土地督察工作的永恒主题

“双保行动”锻炼和提升了国家土地督察机构的督察工作能力和水平。作为一项集中行动，“双保行动”是有期限的，但保增长、保红线却确是科学发展永恒的主题。因为，不管宏观经济形势如何变化，保障发展与保护资源都是科学发展的应有之义，虽然发展的具体方式会有所调整，但主题不会变。因此，保障发展的内涵是保障“科学发展”，在保障地方发展的同时，要时刻紧绷耕地保护的弦，谨记耕地保护红线不动摇，土地管理秩序不能乱，节约集约用地不放松。

“双保行动”的成绩有目共睹，但我们也要看到，随着国家扩大内需用地政策的实施，出现了一些新的苗头性、倾向性问题，需要积极防范和化解。一是个别项目用地不符合法定程序，存在用地手续不完备或者开工后任然未办理用地手续工业用地挂牌出让流于形式等问题。二是土地节约集约利用程度不高，粗放用地、闲置浪费土地的情况比较严重。三是项目用地统筹考虑不够。四是违法用地可能反弹，城市外延扩张、招商引资过度、大量耕地被占、土地闲置浪费、征地补偿不足、信访上访增多等系列问题仍然存在；未批先用、边报边用和未供即用可能会增加，也可能出现耕地占补平衡不落实等问题。

这些苗头性、倾向性问题的存在也从一个侧面表明，国家土地督察机构在加强引导依法和节约集约用地意识、提高节约集约用地水平、规范土地利用和管理秩序、督促耕地保护责任目标的落实、强化土地监管、推进土地执法监管长效机制建设等方面大有可为。

随着“双保行动”工作进入后续阶段，成都督察局将积极开展四川灾后重建土地政策执行情况、重庆市统筹城乡土地政策执行情况调研；按照及时准确执行国家土地调控政策的要求，全面推行建设用地审批事项督察；开展四川省双流县例行督察，根据宏观经济形势的变化和双保行动阶段任务的调整，有针对性地抓好土地例行督察与双保目标的结合；做好卫片执法检查验收，适时开展专项督察；进一步推进土地利用和管理形势观测点建设，完善与西藏山南地区、云南曲靖市、大理州的共建试点工作；配合部相关司局做好年度耕地保护责任目标检查考核、土地违规违法重点地区、重大案件的查处和15号令落实情况的检查、土地利用季度计划指标台帐分析、“双保行动”检查评估等。在具体工作中，牢记督察和服务工作不放松，使国家土地督察工作真正成为服务和规范地方经济发展的助推器和导航仪。

今后，成都督察局将进一步总结 “双保行动”经验，自觉将保增长、保红线作为土地督察工作的永恒主题，增强促进经济增长、依法维护土地管理秩序和坚守耕地红线的使命感和责任感，切实提升土地督察能力和水平，在“双保”中稳步推进国家土地督察制度向前发展。