农村土地新政解读

  发布时间：2012/2/2 11:29:44 点击数：

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导读:　　十七届三中全会作出的决定，影响深远，对其精神的学习与领会，亦在不断进行和深化中。有关农村土地制度改革，仍是当前诸多专家学者以及业内人士关注的重点。本期，我们继续刊登一些对农村土地制度改革思考和建议…

　　十七届三中全会作出的决定，影响深远，对其精神的学习与领会，亦在不断进行和深化中。有关农村土地制度改革，仍是当前诸多专家学者以及业内人士关注的重点。本期，我们继续刊登一些对农村土地制度改革思考和建议的文章，以期更有力推动这场伟大变革。

　　

　　一条原则：现有的框架基本不变，进一步完善土地承包经营权

　　

　　十七届三中全会召开之前，胡锦涛总书记到安徽省凤阳县小岗村考察，公开承诺允许农民以多种形式流转土地承包经营权，并表示现行的土地政策将要有所调整，但调整的前提是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石”。

　　

　　这一重要指示表明，农地制度的改革原则是：现行的基本框架保持不变，改革的重点将是进一步完善农民家庭的土地承包经营权。之所以规定这样一条原则，主要是着眼于降低改革成本，保证改革的顺利进行。

　　众所周知，我国农地集体所有制性质在国家《宪法》以及《土地管理法》中都有明确的规定，而且农地集体所有制性质与现行的其他土地制度及财政体制等都存在着较强的互补性。如果立即着手农地所有制的改革，势必要承担极大的改革成本，而且使改革充满了不确定性，这显然不是一条最优路径。相反，保持集体所有制性质不变，而对农民土地承包经营权的内涵加以丰富和充实，并从法律上加以保证，则符合渐进式的改革逻辑，可以充分保证改革的有效进行。

　　

　　两点创新：逐步资本化与尊重农民意愿

　　
　　创新之一：农地逐步资本化。随着我国经济发展水平不断提高，土地的功能也在悄然发生着变化，从过去纯粹的生产性功能，逐步演变为在部分生产性功能基础上加上部分的财产性功能，并且后者所占比重不断增加。几年前，部分学者就根据实地调研分析提出，在经济发达地区，农地的保障性生产功能在逐步退化，而农民对农地的资本化需求在不断增强。

　　十七届三中全会提出的一系列农地制度改革方针，都是契合农地属性的这种变化趋势，逐步明确了土地对于农民的财产性功能。《决定》提出，允许农民以多种形式流转土地承包权，实质上是允许农民根据自身的经济情况，灵活处置所拥有的土地承包权。对于经济状况较好的农民，可能存在着进入城市的意愿，可以通过土地流转使自己所承包的土地转化为经营资本。《决定》又提出，允许农民以宅基地换取城镇的住房计划，这也是将宅基地资本化，通过流转进行重新配置，得到合理利用。

　　创新之二：尊重农民意愿。制度认知理论和制度行为理论指出，当事人的认知决定其行为，进而对约束当事人之间关系的规则即制度产生影响。农民是农地制度的主要参与人之一，农民对农地制度的认知和行为必然对农地制度的整体效率产生影响。农民认知对农地制度的影响可以是促进性的，也可以是阻碍性的：当农民对农地制度的认知与农地制度设计的初衷相一致时，就会促进制度效率的有效发挥；反之，当两者之间存在不一致时，就会对制度改革起阻碍作用。

　　许多实证研究表明，农民对现行农地制度的认知程度处于较低水平，这在很大程度上降低了现有农地制度的效率，阻碍了农地制度未来的进一步改革，必须加以改变。十七届三中全会提出了一系列农地制度改革措施，其出发点都是从尊重农民意愿出发，充分满足广大农民正当的利益诉求，切合其主观认知。《决定》提出，要赋予农民更充分有保障土地承包权，允许以多种形式进行流转，允许农民开发集体土地建设非公益性项目。所有这些改革原则，都满足了农民在新的经济发展阶段所提出的土地权利要求，符合其主观意愿，必将得到广大农民的积极支持和广泛参与，最终推动农地制度改革的顺利进行。

　　

　　整体推进与渐进改革战略

　　
　　遵循系统论原理，将农村土地制度改革视为整个农村改革这个系统工程中的一个重要环节。农村改革涉及到我国制度体系的许多方面，本质上是一个系统工程。在这个系统工程中，包括诸如国家的户籍制度、全社会的保障制度体系、农村教育问题、农民收入问题等，其中大都是国家的根本性制度问题。尽管这几年国家加大了解决三农问题力度，但是城乡收入差距仍然在扩大。究其原因，就是没有将农村土地制度问题很好地纳入整个农村改革这个系统中。十七届三中全会以一种宏大的气魄和彻底改革的决心系统地解决农村问题。《决定》中一揽子提出了推进户籍制度改革、建立覆盖农村的社会医疗保健制度、农村中等职业教育逐步免费、赋予农民更充分有保障土地承包权，显然是要整体推进农村改革，并将农村土地制度改革作为其中一个十分重要的环节。

　　坚持渐进式的改革逻辑，按照成本最小化的改革路径推进农村土地制度改革。几十年来，农村土地制度改革问题一直是学界关注的热点，学者们提出了许多改革的方案。代表性的观点有三种，其一是改变农地的集体所有制，实行农民私人所有制；其二是实行土地租佃制，直至实行农民永佃制；其三是进一步完善现有的土地家庭承包经营制度。从制度变迁成本的角度进行考察，可以发现：第一种改革方案是最为激进的，它涉及到国家根本制度的变革，其成本最为高昂，是整个社会所无法承受的；第二种方案，需要一系列土地制度改革与之配套实施，如土地登记制度、土地估价制度、土地中介制度、土地管理制度等，在这些制度尚未完善之前，实行广泛的土地租赁制度甚至永佃制其成本也比较大；第三种方案，坚持了渐进式的改革逻辑，是在现有土地承包经营制度的基础上，逐步推进和完善这种制度，其改革成本较小，容易被社会成员所共同接受。